ביום 12.5.2009 התקבלה החלטת ממשלה מס' 198 בה הוחלט על הקמת ועדה ציבורית אשר תבחן, בין השאר, את אמות המידה להכרה בנכי צה"ל ומשפחות שכולות, באוריינטציה של חיסכון תקציבי, היא וועדת גורן. כך, במסגרת כתב המינוי התבקשה הוועדה, בין השאר: "לבחון את אמות המידה לזכאות לסיוע מאגף שיקום נכים ומאגף משפחות והנצחה (להלן: אגפי השיקום) במטרה להביא לייעול ולחסכון במערכת השיקום, והכל במסגרת התקציב הקיים לאגפי השיקום".
אחת ההמלצות המרכזיות של וועדת גורן הייתה צמצום היקף ההכרה בנכי צה"ל ומשפחות שכולות, וייחוד הזכויות של נכי צה"ל ומשפחות שכולות למי שנפגע תוך ועקב חבלות (בשירות חובה ומילואים) או חבלות בעלות מאפיינים ייחודיים לשירות הצבאי – בשירות קבע. מחלות לחיילי חובה ומילואים יוכרו רק אם נגרמו עקב מאפיינים צבאיים יחודיים ומחלות בשירות קבע לא יוכרו כלל. על פי המלצות ועדת גורן, מי שנפגע עקב השירות אולם לא עונה לקריטריונים המצמצמים על פי ההמלצה, יוכר כנפגע עבודה ויקבל זכויותיו בהתאם.
הנחת המוצא העומדת בבסיס המלצות אלה היא כי זכויות נכי צה"ל עדיפות בהרבה על פני זכויות נפגעי עבודה ועל כן אלה יינתנו רק למי שנפגע תוך ועקב פעילות בעלת אפיון צבאי מובהק, וכך אף הוצגו הדברים על ידי משרד הביטחון במסגרת תזכיר חוק שבא לעגן את המלצות וועדת גורן.
המלצות וועדת גורן אומצו ביום 8.1.12 בהחלטת ממשלה מס' 4088 ובהמשך הוגשו שתי הצעות חוק, האחת מאת חבר הכנסת עופר שלח ואחרים פ/ 1594/19 , פ/ 281 המאמצת באופן מלא את המלצות וועדת גורן (הצעת החוק עברה אישור וועדת שרים לחקיקה ביום 5.7.2015, בכפוף לכך שהמשך הליך החקיקה ייעשה בתיאום מול משרדי הממשלה הנוגעים בדבר והמוסד לביטוח לאומי) והצעת חוק מטעם הממשלה – משרד הביטחון אשר מעגנת את המלצות וועדת גורן אולם באופן מרוכך יותר במסגרת הצעת תזכיר חוק לשינוי מבחני הזכאות לפי חוקי השיקום (תיקוני חקיקה), התשע"ד – 2014.
המלצות וועדת גורן, הקוראות להבחין בזכויות בין אנשי כוחות הביטחון אשר נפגעו לפי נסיבות הפגיעה, מערערות את הלגיטימיות בתפיסה הרווחת לפיה ראוי שזכויות נכי צה"ל יהיו עדיפות על פני זכויות אחרות, ונוגסות בתפיסה הרווחת כיום לפי זכויות נכי צה"ל ניתנות בזכות ולא בחסד.
המלצות וועדת גורן והצעות החוק בעקבותיהן מתיימרות להעלות על נס את ייחודיות ועדיפות זכויות נכי צה"ל על פני כל מערך זכויות סוציאליות אחר, לייחד זכויות מועדפות אלה למי שנפגע עקב פעילות בעלת מאפיינים צבאיים, ובכך לצמצם את אוכלוסיית נכי צה"ל ומשפחות שכולות ולהביא לחיסכון תקציבי, תוך הפניית מי שנפגע עקב השירות אולם לא עקב מאפיינים יחודיים לשירות צבאי לקבלת זכויות כנפגע עבודה.
ואולם בפועל, כפי שפורט לעיל, בחלק בלתי מבוטל מהמקרים, תגמולי נפגעי עבודה דווקא גבוהים יותר מתגמולי נכי צה"ל, וכיון שהתגמול לנפגעי עבודה הינו תלוי הכנסה, הרי כשמדובר באנשי קבע או מילואים, או אף בחיילי חובה (שהשכר הרלוונטי עבורם כנפגעי עבודה הוא שכר ממוצע במשק ולא שכר מינימום כפי שנקבע ביחס לנכי צה"ל), התגמול שיקבל חייל שיופנה למסלול של נפגעי עבודה יהיה גבוה יותר מחייל שיקבל זכויות כנכה צה"ל, אף שהאחרון נפגע במסגרת פעילות מבצעית.
כך למשל, שני אנשי קבע בדרגת אל"מ המשתכרים 20,000 ₪ בחודש, האחד נפגע בפעילות מבצעית ונקבעה לו 20% נכות לפי חוק הנכים – יקבל תגמול חודשי של 967 ₪. חברו אשר נפגע בתאונה בדרך למשרדו בקריה ונקבעה לו נכות של 20% יוכר כנפגע עבודה ויקבל תגמול חודשי של 3,225 ₪.
כך, אבחנה שאמורה היתה להעדיף את מי שנפגע עקב פעילות בעלת אופי צבאי מובהק, ולשמר את הזכויות המייטביות ביותר, לכאורה, של נכי צה"ל לאוכלוסיה מצומצמת ונבחרת, תביא לכך שבחלק בלתי מבוטל מהמקרים, דווקא מי שיועבר למסלול של נפגע עבודה יקבל תגמולים גבוהים יותר מאלה של נכה צה"ל בנתונים מקבילים.
המלצות ועדת גורן מעוררות קושי ערכי בכך שיוצרות אבחנה בין דם לדם, בין חיילים שנפגעו בשירות בהתאם לנסיבות הפגיעה, והן עומדות בניגוד לעמדת ראשי כוחות הביטחון כפי שהובאה בפני ועדת גורן. המלצות אלה מעוררת קושי נוסף נוכח היבט החיסכון התקציבי שהיה שזור במנדט של הוועדה. נוכח התגמולים המועדפים לנפגעי עבודה דווקא, דומה כי סך התקציב עשוי דווקא לעלות. מכל מקום, היבט זה לא נבדק כלל על ידי וועדת גורן ולא על ידי מגישי הצעות החוק שאחרי ועדת גורן, וודאי לא נבחן כראוי הנזק הערכי מול מה שמתיימר להיות חיסכון תקציבי, אם בכלל.